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《行政处罚法》（2021年）第30条、第31条和第32条以及其他法律、法规、规章乃至规范性文件不乏对减轻行政处罚情节的规定。

（二）比例原则与科学立法的立法原则具有共通性 立法原则是指立法主体开展立法活动应当遵循的基本准则，它贯穿于立法过程之始终。[34] （三）适用规则 比例原则的三个子原则分别发挥着不同的价值功能，层层递进、环环相扣，为其提供了一套逻辑严谨、操作方便的适用规则。

从权力的扩张性、强制性等特征出发，需要对这种限制公民权利的国家权力进行再限制，以防止公民权利遭到国家权力的过度侵害，继而达致人权保障之目的。相反，比例原则的适用可以为立法主体提供一些新的规范指引，发挥其可操作性的优势，为立法工作带来较为可观的实践效应。[6] 2．比例原则的核心功能是裁量治理 在漫长的形式法治时期，人们一直是排斥裁量权的，认为其是对法治的一种破坏。[4]参见[日]芦部信喜、高桥和之：《宪法》（第六版），林来梵等译，清华大学出版社2018年版，第74-76页。比如，国务院出台了一部专门调整公民间财产关系的法规。

新修改的《立法法》更是设置专章对备案审查机制作了详细规定。禁止性行政方式被置于最后考量的位置。关于其具体内涵，目前各地解释不一。

[5]在内涵上，比例原则由适当性、必要性、均衡性三个子原则构成，从这三个子原则的具体要义来看，它们都是围绕限制公民权利的国家权力而展开。[14]参见许宗力：《宪法与法治国行政》，台湾元照出版股份有限公司2007年版，第182-183页。至于对相对人权利侵害的大小，禁止乞讨明显是一个侵害最大的手段。对于公民权利的立法限制，即国家通过立法机关的立法行为对公民权利进行的普遍化限制，学者甚少谈及。

它就像一把标有统一刻度的尺子，以一个标准适用于所有不同的立法，而忽略了立法所涉及权利类型的多样性与差异性。对于立法而言，它要求立法机关选择的规制手段必须有助于增进或者实现其所追求的规制目标。

[37]二是最小侵害会完全消解掉裁量权。因为在必要性的规范内涵中，不仅有侵害最小这一要求，而且还暗含着相同有效性这一意思，即侵害最小并非必要性的唯一考量因素，相同有效性也发挥着非常重要的调节和润滑作用。在理论研究中，必要性引发了诸多争议，主要集中在如下两点：一是最小侵害在语义上存在过于绝对化的弊病。因为必要性所要求的权利侵害最小并不能直接简单等同于日常生活中的最小。

但是，如果从立法活动的角度来看民事法律规范，它就属于一个典型的公法范畴了。能够通过负担性行政方式实现目的的，就不要采取禁止性行政方式。有学者曾戏谑地指出：难道最小侵害还可以划分为最小的、比较小的、大大的最小侵害……。对于立法主体来说最为困难的是选择最优或令人满意的行政措施。

立法要想实现这一目的，就必须认真对待和处理多元利益格局这一现实。这其中，适用客体回答的是比例原则在立法中对谁适用的问题，适用场域回答的是比例原则在立法中何处适用的问题，适用规则回答的是比例原则在立法中如何适用的问题。

[12]此外，改革开放以来，基于现实需要，我国立法实践中出现了大量的授权立法，包括因行政管理需要而开展的授权立法、因特区发展而开展的授权立法、因改革试验而开展的授权立法等。1．比例原则的逻辑起点是人权保障 在自然状态下，人们的生活很不稳定，有不断受到侵犯的危险。

后来，比例一词开始向美学、经济学等学科领域延伸，但最终都指向一种意思，即相称、协调、均衡等。[32] 2．合宪性审查机制 作为新创建的一项宪法监督制度，合宪性审查机制所要解决的是法律法规规章是否合宪的问题，主要发生在法案的实施阶段，目的是从制度上进一步保证宪法实施，加强宪法监督，维护宪法权威。但问题随之而来，既然均衡性是将公共利益和个人利益置于一个天平上进行权衡，那么就需要一个科学方法让两者能够处于一个可以权衡的范畴内。在我国，《立法法》第3条至第6条分别规定了立法应当遵循的四项原则，即依宪立法原则、依法立法原则、民主立法原则、科学立法原则。该行政规章规定：为了维护社会公共秩序，在全市范围内设置四个禁止乞讨的区域，分别是火车站地区、客运港站、机场周边200米范围内。经过适当性的审查，初步为立法主体框定了一个可供挑选的规制手段群。

从量的方面来看，为了实现维护城市形象和公共秩序这一立法目的，该规章设置了四个禁止乞讨的区域，涵盖火车站、客运站、机场、各类大型广场、主干道、步行街、三星级以上宾馆、旅游景点、市级党和国家机关周边，等等。均衡性则要求限制公民权利的国家权力给公民权利造成的损害与其所追求的目的应合乎一定比例，不能出现严重失衡。

但国家机关只是一个抽象概念，实践中要具体化为不同的主体角色，包括立法机关、行政机关等。如此，比例原则的作用就显现出来宪法和法律委员会在对立法开展合宪性审查时可以运用比例原则，将其作为审查判断立法内容是否实质合宪的一个有效基准，发挥其可操作性的优势。

比如，《湖南省行政程序规定》第1条规定：为了规范行政行为，促进行政机关合法、公正、高效行使行政职权，保障公民、法人或者其他组织的合法权益，推进依法行政，建设法治政府，根据宪法和有关法律法规，结合本省实际，制定本规定。从字面上看，宪法和法律委员会开展合宪性审查的标准是合宪。

比如，《规范性文件备案审查制度理论与实务》编写组通过实践调研和考察总结出了行政立法不适当的八个判断标准，其中第八个标准即为是否符合比例原则。民主立法原则主要是从主体层面对立法提出的一个要求，即立法必须确保人民的参与，反映人民的意志。[7]由于人的一些特性以及在经验、知识、能力上的局限，裁量权并非总是与法治发生正向作用，也需要加以适当规控和治理。美式的多元审查基准则总体遵循的是一种横向思维，针对立法涉及权利的重要性不同，分别采取强弱鲜明的审查强度。

比如，《行政处罚法》是全国人大制定的专门调整行政机关与私主体之间行政处罚法律关系的一部法律。[13]参见江国华、梅扬、曹榕：《授权立法决定的性质及其合宪性审查基准》，载《学习与实践》2018年第5期。

这一标准是否涵盖合理性审查呢？我国宪法和相关法律并没有规定。据此推断，立法价值应是指立法对象与立法主体需要之间的相互关系，也即立法所承载的价值追求。

2014年，中共十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。正义思想所呈现出来的平衡、合法及斟酌的理性，在功能与内涵上无不显示出比例原则的蕴涵……正义是比例原则的第一理性。

自汇丰公司诉哈尔滨市规划局行政处罚案首次适用后，比例原则在我国司法实践中的适用频率也在不断攀升。在法律文本中，一般都会开宗明义地规定根据某某上位法制定本法，下位法只能逐级根据上位法而发动。内在限制是基于权利性质之本身，即权利在其自身性质上理所应当伴随的、源于权利自身之中的界限———公民权利的行使既不得侵犯他人权利，也不得侵犯公共利益。但是，这一所需究竟是多大程度呢？是需要达到完全实现？还是部分实现？抑或只需要实质关联即可？对于这一问题的回答，实际上涉及的是应当在多大程度上尊重立法裁量权的问题。

2．必要性审查 必要性是比例原则第二个审查步骤，是指国家机关应当在达致目的的手段群中选择一个对公民权利侵害最小的手段。三星级以上宾馆、旅游景点周边100米范围内以及各商业步行街。

[23]殷明：《行政立法的合理性审查：中国语境下的路径选择》，载《江淮论坛》2015年第4期。在这些审查标准中，不适当与其他几个标准存在着明显的区别。

比例原则在立法中适用缺乏正当性基础。[32]参见卢群星：《论规范性文件的审查标准：适当性原则的展开与应用》，载《浙江社会科学》2010年第2期。